Referendum: cerchiamo di capirci qualcosa e altre considerazioni

In queste settimane, innescato dal “casus belli” delle trivelle, è cominciato (e la ritengo una cosa molto positiva) un dibattito sul tema del referendum. E’ utile? Il quorum è uno strumento giusto? Tratta le materie corrette? In questo articolo mi propongo di darvi una visione chiarificatrice di tutte queste tematiche.Per cominciare, diffidate da chi vi dice che in Italia esiste solo in referendum abrogativo. Distinguiamo due livelli: costituzionale e sub-costituzionale. Costituzionale, come dice la parola stessa, è quello regolato dalla costituzione. Quello sub-costituzionale è regolato invece dalle fonti “inferiori” (da cui il prefisso sub) come ad esempio statuti comunali. Esistono quattro tipologie di referendum costituzionale:
• il referendum abrogativo di leggi e atti aventi forza di legge (articolo 75),
• il referendum sulle leggi costituzionali e di revisione costituzionale (articolo 138),
• il referendum riguardante la fusione di regioni esistenti o la creazione di nuove regioni (articolo 132 comma 1),
• il referendum riguardante il passaggio da una Regione a un’altra di Province o Comuni (articolo 132 comma 2).
I referendum sub-costituzionali, come potete immaginare, variano in base al caso preso in esame. In generale si racchiudono in tre grandi ambiti: propositivo, consultivo e abrogativo. Mi piacerebbe oggi soffermarmi sul primo tipo citato, cioè il referendum abrogativo di leggi e atti aventi forza di legge (come quello delle trivelle, per capirci).

Cominciamo col dire che non tutte le leggi possono essere oggetto di abrogazione tramite referendum: alcune materie sono sottratte dal secondo comma dello stesso art. 75 della Costituzione dall’azione dell’istituto. La disposizione costituzionale cita espressamente “le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali”. In più non è possibile abrogare mediante referendum disposizioni costituzionali, gerarchicamente sovraordinate alla legge ordinaria e quindi abrogabili solo mediante il procedimento aggravato previsto dall’art. 138 Cost. La Corte Costituzionale, che deve pronunciarsi sulla legittimità costituzionale del referendum, ha esteso l’elenco ritenendo inammissibili referendum che non abbiano oggetto unitario o il cui esito positivo paralizzerebbe l’attività di un organo costituzionale, determinando un vuoto legislativo.

Ora, queste sono nozioni e definizioni che possiamo trovare in ogni motore di ricerca. Mi piacerebbe qui soffermarmi su due questioni, sciorinate e a lungo discusse nei social e nei media, a mio parere dall’alto contenuto politico:
1. Il quorum.
2. L’efficacia dell’abrogazione.
Il quorum indica il numero minimo di elettori che devono partecipare alla votazione perché il referendum sia valido e perciò idoneo ad abrogare la disposizione oggetto del quesito: esso è fissato nella maggioranza degli aventi diritto al voto (il famoso 50%+1). L’articolo 75 stabilisce inoltre che deve essere raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi. Quando il quorum non viene raggiunto, la votazione non può avere effetto sulla legislazione, o nessuno viene eletto, e non può perciò cambiare lo status quo. Quindi coloro che sono a favore del mantenimento dello status quo hanno la possibilità di attuare una strategia ostruzionistica, detta anche sabotaggio del quorum, consistente nel non partecipare, e nell’invitare altri a non prendere parte alla votazione. Questa tattica è vantaggiosa, rispetto ad andare a votare per il mantenimento dello status quo, in quanto, a coloro che non vanno a votare per scelta, si aggiungono tutte quelle persone che solitamente non si esprimono perché disinteressate alle votazioni.

A questo punto una delle proposte di riforma più gettonate è diventata quella dell’eliminazione del quorum. La proposta ha ovviamente i suoi pro e i suoi contro. Da un lato “costringe” o meglio spinge gli elettori ad andare a votare perché, a prescindere da quante persone votino, l’esito sarà vincolante per tutti e ciò potrebbe in un certo senso ridurre l’astensionismo. Dall’altro però consente potenzialmente a piccolissime minoranze (persino anche solo poche migliaia di persone) di poter decidere su questioni che possono essere fondamentali per il paese. Mi piacerebbe proporre una soluzione alternativa che, stando in mezzo, potrebbe accontentare un po’ tutti. L’articolo 75 della Costituzione riserva l’iniziativa referendaria ai cittadini (500.000 elettori) o alle Regioni (5 Consigli regionali). La mia proposta consiste pertanto nell’abolizione sì del quorum, ma solo e soltanto se viene “alzata l’asticella” per l’iniziativa referendaria. Cioè dire raddoppiare il numero di firme di elettori necessarie (o quadruplicare) e il numero di Consigli regionali. In tal modo, anche se viene eliminato il quorum, una maggiore legittimità viene garantita dal fatto che a volere quella determina abrogazione sono milioni di persone, e non centinaia di migliaia. Non è una rivoluzione del sistema, siamo d’accordo, ma è un modo per tenere insieme due parti inconciliabili.

Altra questione riguarda l’efficacia del referendum abrogativo. Nel caso in cui il sì all’abrogazione vince, quella determinata norma si ritiene abrogata dal sistema delle leggi italiano. Il Parlamento sarà vincolato dall’esito abrogativo del referendum e cioè sarà impossibilitato a disciplinare in maniera identica la materia così come abrogata dalla consultazione popolare “senza che si sia determinato, successivamente all’abrogazione, alcun mutamento né del quadro politico, né delle circostanze di fatto, tale da giustificare un simile effetto.” (Sentenza Corte Costituzionale 199/2012). Mutamento del quadro politico potrebbe tradursi in nuove elezioni politiche. Pertanto, una volta che ci sono delle nuove elezioni che magari modificano l’arco parlamentare (come è grandemente avvenuto nel 2013), è possibile stravolgere l’esito del referendum, ignorando la volontà popolare? Certo, la Corte costituzionale può essere interpellata se una nuova legge non rispetta gli esiti del referendum popolare, ma quali sono i tempi? Quali i parametri di giudizio? E’ una valutazione politica o una valutazione giurisprudenziale?

Uno dei referendum del 2011 riguardava la gestione privata del servizio idrico. Uno degli slogan della campagna a favore del sì era “Si per l’acqua bene comune”. Quando i sì vinsero, tutti si aspettavano di vedere ovunque una gestione pubblica del servizio idrico. Paradossalmente la gestione affidata ai privati è anzi aumentata. Come è stato possibile? Perché, sebbene possibilmente la ratio di quel sì era l’equazione acqua = gestione pubblica, l’abrogazione della norma presente nel quesito referendario trasformava l’affidamento ai privati da obbligo a facoltà. Dunque, il referendum deve servire per dare un preciso indirizzo politico, o ad abolire dettagli (seppur fondamentali) tecnici in merito alle varie questioni?

Come sempre, ai posteri l’ardua sentenza.

Luca Giarmanà

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